test
23.06.2020

Auktionen als effizienter Entscheidungsmechanismus der Energiewirtschaft

René Schumann

Wettbewerbsverhandlungen bzw. Auktionen haben das Potenzial, effizient über die Verwendung knapper Ressourcen zu entscheiden. Anstelle oft undurchsichtiger und emotionsgeladener Entscheidungen tritt ein transparenter Mechanismus mit klaren Spielregeln. Bedenkt man, dass Industriepolitik schon seit geraumer Zeit stark auf dem Vormarsch ist, dann sich leicht erkennen, dass wettbewerbliche Entscheidungsmechanismen für die Vergabe von öffentlichen Mitteln aller Art weiter an politischer Relevanz gewinnen werden. Umgekehrt sollten sich Unternehmen darauf einstellen, dass sie klug kalkulieren müssen, um sich erfolgreich an einer Auktion zu beteiligen. Nur wenn beide Seiten das Spiel des systematischen Verhandelns beherrschen, kann die Dynamik des Wettbewerbs ihre volle Wirkung entfalten. Am Beispiel des Kohleausstiegsgesetz-Entwurfs lässt sich dies exemplarisch für die Steinkohlekraftwerke zeigen.

Dass knappe Güter von qualifizierten Wettbewerbern ersteigert werden müssen, hat sich inzwischen als Standardprozess in vielen Bereichen des öffentlichen Sektors durchgesetzt. Die Bewirtschaftung knapper öffentlicher Ressourcen mittels Versteigerungen ist vor allem aus der Vergabe von Mobilfunklizenzen und Emissionszertifikaten bekannt. Auch das novellierte Kraft-Wärme-KoppIungsgesetz (KWKG) kennt sowohl für die Förderung von konventionellen als auch innovativen Kraft-Wärme-Kopplungsinvestitionen turnusmäßige Auktionen.

Gewünschter ordnungspolitischer Nebeneffekt: Der Staat betätigt sich ,,nur" als Organisator und Schiedsrichter eines Verfahrens, den Rest, also insbesondere die Preisfindung, erledigt ein Auktionsmechanismus selbst. Ist dieser Mechanismus für den jeweiligen Anwendungsfall spezifisch entwickelt und gut durchdacht, dann gelingt eine effiziente Allokation öffentlicher Ressourcen [1].

Zwei basale Verhandlungsmechanismen

Grundsätzlich ist zu wählen zwischen zwei Mechanismen. Zum einen einer konventionellen Verhandlung mit einem oder mehreren Partnern, in der Angebote eingeholt, verglichen und ggf. noch nachverhandelt werden, zum anderen einer Wettbewerbsverhandlung bzw. Auktion, in der auf der Basis vorab definierter Regeln, auf die sich alle Bieter verpflichtet haben (Commitment), Angebote abgegeben werden. Beide Mechanismen werden sowohl im öffentlichen als auch privaten Sektor bei der Beschaffung eingesetzt, insbesondere dann, wenn der Preis das entscheidende Zuschlagskriterium ist.

Das wichtige ist in beiden Fällen, dass ein transparenter Vergleich zwischen unterschiedlichen Angeboten hergestellt werden kann. Diese Transparenz kann mit Hilfe einer sog. Bonus-Malus-Rechnung erzielt werden. Aus der Rechnung wird für die Anbieter ersichtlich, welcher Geldwert einer Abweichung zum Guten oder Schlechten zu- bzw. abgerechnet wird. Nichtmonetäre Aspekte bekommen somit einen Preis zugeordnet und es entstehen Anreize für die Anbieter, auch in diesen Dimensionen kompetitive Angebote abzugeben. Dadurch entsteht dann wiederum ein Wettbewerbsdruck und es ergibt sich für den Einkäufer quasi mechanistisch ein günstiger Preis.

Das Verfahren funktioniert natürlich am effektivsten, wenn es mehrere Lieferanten bzw. Verhandlungsteilnehmer gibt, mit denen parallel Verhandlungsschritte durchgeführt werden können. Aber auch bei Monopolisten kann ein transparentes Verfahren zu überzeugenden Ergebnissen führen.

Verhandeln mit Bonus-Malus-Rechnung

Die Tatsache, dass in beiden Verhandlungssystemen neben dem Preis eine Vielzahl von weiteren Kriterien zur Entscheidungsfindung herangezogen werden kann, ist in der Praxis oft wenig präsent. Im Sinne eines multioptionalen Verhandelns gilt schon lange nicht mehr nur der Preis als Entscheidungskriterium. Weitere Kriterien beschränken sich nicht mehr auf klassische Aspekte wie Qualität, Services oder Zeitvorgaben, sondern werden um Klimaneutralität, Ressourcenschonung oder auch soziale Mindeststandards ergänzt [2].

In konventionellen Verhandlungen lassen sich diese zusätzlichen Kriterien im Rahmen der Angebote und deren Diskussion ermitteln und anhand anschließend festgelegter Entscheidungsregeln bewerten. Aber auch in Auktionen sind weitere Kriterien, wie z.B. das Vorhandensein von international anerkannten Öko-Zertifizierungen oder der Innovationsgrad einer Technologie, monetär abbildbar, und zwar indem sie vorab in der oben beschriebenen Bonus-Malus-Rechnung verarbeitet werden. Schließlich ermöglicht es dieses sog. Scoring, zum Beispiel besonders umweltfreundliche Angebote besser zu bewerten, selbst dann, wenn sie zunächst rein preislich gesehen nicht das beste Ergebnis gezeigt haben.

Um einen qualitativen Unterschied zwischen Angeboten korrekt in eine monetäre Bewertung zu überführen, gibt es ein Spektrum von unterschiedlichen Herangehensweisen. Erstens gibt es fixe sowie veränderbare Kriterien zur monetären Bewertung qualitativer Unterschiede.  Zweitens kann eine monetäre Bewertung absolut in Euro-Werten oder relativ als Prozentsatz des Teilepreises formuliert werden. Drittens können sich monetäre Bewertungen auf die teilnehmenden Unternehmen selbst, aber auch auf bestimmte Verhandlungsergebnisse oder -szenarien beziehen.

Durch eine solche monetäre Bewertung qualitativer Kriterien gelingt es, eine Gesamtkostenbetrachtung für die unternehmerische Entscheidung herzustellen. Gleichzeitig werden Angebote durch eine einheitliche monetäre Logik direkt miteinander vergleichbar gemacht. Dies ist eine Grundvoraussetzung, um den Wettbewerbs- und Preisdruck zu maximieren und optimale Verhandlungsergebnisse zu erzielen.

Es stellt sich die Frage: für welche Situationen man welchen Mechanismus auswählt. Grundsätzlich lässt sich sagen, dass klassische Verhandlungen dann besonders sinnvoll sind, wenn es eine große Informationsasymmetrie zwischen Einkäufer und Lieferant, Verwaltung und Unternehmen gibt. Ist schon die Planung eines situationsgerechten Verhandlungsmechanismus schwierig, weil von der anderen Seite, also beispielsweise den Unternehmen der Energiewirtschaft, wichtige Detailinformationen gebraucht werden, dann bietet die klassische Verhandlung mehr Möglichkeiten, diese Informationsasymmetrie abzubauen. Ist man auf einen solchen Informationsfluss nicht angewiesen, sollte eine Auktion bevorzugt werden (3].

Stilllegungsauktionen für SteinkohIekraftwerke im KohIeausstiegsgesetz-Entwurf

Letztere Annahme liegt offensichtlich dem vom Bundeskabinett verabschiedeten Gesetz zum Kohleausstieg zugrunde, denn es bedient sich einer Auktion als Entscheidungsmechanismus, allerdings in umgekehrter Richtung. Auch eine solche ,,Holländische Auktion" ist keine Unbekannte. Mit dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) 2017 wird die Höhe der erforderlichen Vergütung für Strom aus erneuerbaren Energien über Auktionen ermittelt. Der weitere Ausbau erfolgt damit zu wettbewerblichen Preisen. Wer eine bestimmte Menge Strom aus dem Ausbaukorridor für erneuerbare Energien erzeugen will, der muss im Wettbewerb um die Fördergelder seine Konkurrenten unterbieten.

Analog ist auch der Mechanismus der geplanten Stilllegungsauktionen für Steinkohlekraftwerke im Kohleausstiegsgesetz angelegt. Nach Teil 3 des Entwurfs des Kohleausstiegsgesetzes [4] sollen bereits ab 2020 die Kraftwerksbetreiber in den Ausschreibungen den Entschädigungsbetrag bieten, zu dem sie bereit wären, ihre Anlagen stillzulegen. Es wird also ein Höchstpreis festgesetzt, hier die Entschädigungsleistung für die Abschaltung von Kohlekraftwerkskapazitäten, so dass die Kraftwerksbetreiber sich gegenseitig unterbieten können, um den Zuschlag zu erhalten. Der Höchstpreis für die Ausschreibungen wird bis zum Zieldatum 2026 festgelegt und verläuft degressiv.  Diese degressive Ausgestaltung soll einen Anreiz für Betreiber von Steinkohleanlagen setzen, sich bereits früh an den Ausschreibungen zu beteiligen bzw. möglichst früh Erzeugungskapazitäten abzugeben. Doch natürlich ist der Mechanismus komplizierter und schöpft die Möglichkeiten einer Auktion mit diversen Zuschlagskriterien aus.

Die Bundesnetzagentur bezuschlagt nämlich nicht einfach die aus Sicht des Auktionators preisgünstigsten Gebote, sondern die Gebote, mit denen sich am preisgünstigsten möglichst viel Kohlendioxid einsparen lässt. Die Zuschlagsreihenfolge wird festgelegt, indem die abgegebenen Gebote auf die durchschnittlichen CO2-Emissionen der letzten drei Jahre bezogen werden. Zusätzlich gibt es für netzrelevante Kraftwerke einen Malus, einen sog. Netzaufschlag, durch den das Gebot erhöht wird, der also die Zuschlagsreihenfolge ändern kann. Dies soll insbesondere verhindern, dass ein Steinkohlezuschlag gezahlt wird und die Steinkohleanlage dann im Anschluss kostenverursachend in der Netzreserve gehalten werden muss. Im Sinne klarer Spielregeln einer Auktion soll die Bundesnetzagentur die Höhe dieses Netzaufschlages frühzeitig vor einer Ausschreibung bekanntmachen, damit sich die Marktakteure darauf einstellen können. Bezuschlagt wird, bis das Ausschreibungsvolumen, und damit das Zielniveau, erreicht wird.

Festsetzung eines wettbewerbsadäquaten Höchstpreises

Damit ist theoretisch ein marktwirtschaftlich funktionierendes Verfahren beschrieben, in dem knappe Ressourcen effizient verteilt werden. Aber es bleiben viele Fragen offen. Zunächst einmal etwas ganz Grundsätzliches: Das Ausschreibungsvolumen, also die errechnete Entschädigungsleistung, muss größer als Null sein, sprich es muss überhaupt ein Marktpreis zu ermitteln sein. Ansonsten sollte eine Auktion nicht stattfinden, denn jeder positive Höchstpreis könnte zu Wohlfahrtsverlusten auf Seiten der öffentlichen Hand führen [5]. Ist der Marktpreis dagegen positiv, stellt sich die Frage: Wie muss der Höchstpreis pro Megawatt angesetzt werden, damit eine Auktion überhaupt zustande kommt?

Hier liegt eine erhebliche Schwierigkeit des Verfahrens. Denn wenn der Höchstpreis nicht den kalkulierten Erwartungen entspricht, werden mögliche Bieter kein Interesse daran haben, sich überhaupt an der Auktion zu beteiligen. Das Ziel, möglichst früh Kohlekraftwerke vom Netz zu nehmen, würde verfehlt.

Schlimmer noch: Der gesamte Mechanismus, der eigentlich entschädigungslose Stilllegungen mit allen ihren unabsehbaren Rechtsfolgen bzw. -streitigkeiten verhindern soll, würde nicht funktionieren. In Vorahnung dieser Schwierigkeit, sieht der Gesetzentwurf deshalb vor, dass es ab 2023 zusätzlich einen gesetzlichen Abbaupfad gibt, wenn die Kraftwerksbetreiber ihre Anlagen nicht freiwillig zur Stilllegung anbieten und somit das Ausschreibungsvolumen nicht erreicht wird. Für die Auktion bedeutet dies eine weitere Variable, die es von beiden Seiten zu bedenken gilt.

Die Einschätzung des möglichen Höchstpreises ist deshalb sowohl für den Auktionator als auch die teilnehmenden Unternehmen von größter Relevanz. Ist es wahrscheinlich, dass ein relativ moderater Höchstpreis in den ersten Jahren gewählt wird, in denen eher die alten, abgeschriebenen Kraftwerke vom Netz gehen sollen? Wie verändert sich der Höchstpreis im Laufe der Zeit, wenn neue, rentable Kraftwerke vom Netz müssen? Müssen die Unternehmen damit rechnen, dass die Ausschreibungsvolumina nicht erreicht werden, sprich: Was macht der Wettbewerber? Und damit verbunden: Wann droht vielleicht der regulierte Reduktionspfad und mit welchen Geboten ließe der sich ggf. verhindern? Und natürlich: Wie verändert sich in der ganzen Zeit der Strompreis?

Dies alles jeweils auf Basis begrenzter Informationen entscheiden zu müssen, ist im Mechanismus der Auktion angelegt. Zweifelsohne stellt dies sowohl für die Gebotsstrategie der Kraftwerksbetreiber als auch den Auktionator in Gestalt der Bundesnetzagentur eine große Herausforderung dar. Unklarheiten im Mechanismus gehen erfahrungsgemäß vorrangig zu Lasten des Auktionators. Und die Unternehmen? Erfüllungsaufwand entsteht der Wirtschaft insbesondere durch die Teilnahme an Ausschreibungen." heißt es dazu lapidar im Gesetzentwurf [6].

Fazit

Die im Entwurf des Kohleausstiegsgesetzes geplanten Stilllegungsauktionen sind wie alle Auktionen marktwirtschaftliche Entscheidungsmechanismen, in denen ein transparentes Verfahren mit klaren Spielregeln dafür sorgt, dass ein möglichst optimaler Preis für eine gewünschte mehrdimensionale Lösung erzielt werden kann.

Alle Beteiligten brauchen viel Professionalität, um mit einer solchen Auktion umzugehen. Grundsätzlich ist dieser Mechanismus deshalb ein effektives Instrument, um Rationalität in eine emotional aufgeladene Diskussion zu bringen.

Kraftwerksbetreiber stehen vor der Aufgabe, sich systematisch auf die geplanten Stilllegungsauktionen vorzubereiten. Das bedeutet, möglichst viele Informationen zu sammeln und zu analysieren, Szenarien und Handlungsoptionen zu entwickeln und geeignete Gebotsstrategien abzuleiten.

Die alte Frage, durch welche Verfahren sich öffentliche Gelder am effizientesten einsetzen lassen, stand schon durch die Wiederbelebung der Industriepolitik in vielen Ländern wieder auf der Tagesordnung und hat in der Corona-Krise weiter an Brisanz gewonnen. Das Kohleausstiegsgesetz ist insofern jenseits der klimapolitischen Überlegungen ein wichtiges Exempel. Deshalb sollte die Industrie gut hinschauen, wie der Mechanismus funktioniert und wie er mit systematischer Verhandlung genutzt werden kann.

[1] Maskin, E. S.: Auctions and Efficiency. In: Dewatripont, M.; Hansen, L.; Turnovsky, S.: Advances in Economic Theory. Cambridge University Press 2003, S. 1-24
[2] Zhu, Q.; Sarkis, J.: The moderating effects of institutional pressures on emergent green supply chain practices and performance. In: Int. J. Prod. Res. 45 (18-19), S. 4333-4355.
[3] Herweg, F.; Schmidt, K. M.: Auctions versus negotiations: the effects of inefficient renegotiation. The RAND Journal of Economics, 48(3) 2017, 647-672.
[4] Bundesregierung: Entwurf eines Gesetzes zur Reduzierung und zur Beendigung der Kohleverstromung und zur Änderung weiterer Gesetze (Kohleausstiegsgesetz), URL: ivisaw.bmwi.de/Redaktion/DE/Downloads/G/gesetzentwurf-kohleausstiegsgesetz.pdf.blob=1iu5licationFile&v=8
[5] Pfister, C.; Ecke, J.; Philipps, R.: Energiewende durch Kohleausstieg, 2020. library.fes.de/pdf-files/wiso/l5940.pdf
[6] Bundesregierung: Entwurf ..., A.a.O. (Fn [4]), S. 7

R. Schumann, Geschäftsführer und Gründer von Kerkhoff Negotiations GmbH, Düsseldorf https://www.kerkhoff-negotiations.com/unternehmen/

Impressum & Datenschutz
Kerkhoff Consulting GmbH – +49 211 621 80 61 - 0 – Elisabethstr. 5 – 40217 Düsseldorf - Deutschland
Kerkhoff Consulting GmbH – +43 1 532 27 29 - 0 – Hörlgasse 12/4 – 1090 Wien - Österreich