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07/05/2004

Game over

Das Milliardenprojekt Herkules ist gescheitert. Die Vernetzung der Computer- und Kommunikationssysteme der Bundeswehr wird verschoben. Politik und Wirtschaft geben sich gegenseitig die Schuld für das Desaster.

 

von Patrick Goltsch, Michael Prellberg und Kristina Spiller, Hamburg

Zugeben mochte keiner, dass Herkules geschlagen war. Gar nichts passiert, winkten sie die Fragesteller ab, wir gucken jetzt ganz entspannt Fußball. Griechenland. Wo alle an einem Strang ziehen und erstaunlich weit kommen. Bei diesem Herkules ist nur der Name griechisch. Zwar ziehen auch hier alle an einem Strang - doch leider in entgegengesetzte Richtungen. Und so haben sie Herkules letztendlich in die Knie gezwungen. Die Politiker, die BundeswehrverwaJtung und das Bieterkonsortium Isic 21 haben sich nicht einigen können, wie sie die lnformations- und die Kommunikationstechnologie der Bundeswehr aufrüsten können. Zumindest der Name für dieses Projekt war treffend gewählt: fürwahr eine Herkules-Aufgabe, dieses chaotische EDV-System zu modernisieren. Tausende von Computernetzen gibt es, die nur ausnahmsweise miteinander kompatibel sind, 100 000 Rechnerarbeitsplätze, plus 300 000 Telefonanschlüsse. 6,7 Mrd. € kostet es mindestens, dieses elektronische Tohuwabohu abzulösen durch ein einheitliches System. Das kann der Staat nicht bezahlen. Also lässt er die Privatwirtschaft heran. Die trägt die anfallenden Investitionskosten, die der Staat ratenweise abstottert. Public Private Partnership (PPP) heißt dieses Finanzierungsmodell. Es ist für die öffentliche Hand sehr verlockend, erlaubt PPP doch Investitionen, die anders nicht zu bezahlen sind. Das gilt allerdings nur, wenn Public und Private zueinander finden. Klappt das nicht, kommt es statt zur Partnership zum Desaster. Im Fall Herkules war das Fiasko fast unausweichlich, sagen Beobachter der Verhandlungen. Auf die Nennung ihres Namens und ihrer Arbeitgeber bitten sie in diesem Fall zu verzichten, das Thema sei heikel. Oder sie betonen, nur grundsätzlich Probleme von PPP zu thematisieren. Das ist erlaubt, denn Herkules illustriert anschaulich, warum Public und Private sich so schwer tun mit einer Partnership. Es liegt daran, dass beide Seiten nur auf den ersten Blick dasselbe Ziel haben. Schon auf den zweiten Blick wurde bei Herkules offenbar, dass die Unternehmen im Bieterkonsortium Isic 21 schwerpunktmäßig ein finanzierbares und umsetzbares Geschäftsmodell für die neue IT-Gesellschaft entwickeln wollten. Politikern und Bundeswehr auf der anderen Seite sei es vorrangig darum gegangen dieses Geschäftsmodell so auszuformulieren, dass den Zivilangestellten in der Armeeverwaltung nicht zu viel zugemutet wird. Von denen gibt es rund 120 000. Ziemlich viel für demnächst nur noch 250 000 Soldaten. Das ist auf der Hardthöhe bekannt. Aber ihr kollektiver Kündigungsschutz läuft bis 2011, wer wechselt da schon den Arbeitgeber? Oder die Strukturen? Wer den Zivilangestellten ihre Privilegien rauben will, hat kaum eine Chance. Das hat bereits Rudolf Scharping zu spüren bekommen, als er Verteidigungsminister war. Scharping gründete ein „Integriertes Reform-Management", kurz IRM. Hochrangige Beamte der Hardthöhe sollten zusammen mit Beratern von Roland Berger privatisieren, was zu privatisieren ist, und den Rest effizienter gestalten. Kam nicht gut an, dieser Vorstoß. „Wir haben anfangs keine Freunde gehabt - und nur schwer neue gefunden", erinnert sich Klaus-Peter Treche. Der Brigadegeneral war stellvertretender IRM-Leiter. Es war leicht, alle Reformansätze zu ersticken. Wenn in der Bundeswehr etwas verändert werden soll, müssen alle betroffenen Organisationsbereiche zustimmen. Dieses Phänomen der „Mitzeichnung" führt dazu, dass manche Akten bis zu 40 Vermerke von irgendwie Betroffenen tragen. Die „enorme Regelungsdichte", formuliert der Bundeswehr-erfahrene Unternehmensberater Alexander von Gneisenau vorsichtig, führe „zu langwierigen Entscheidungen".

Aber an der obstruktiven Haltung der Zivilangestellten sind die Herkules-Verhandlungen nicht gescheitert - das besorgten die Verhandlungspartner schon selbst. Es fing damit an, dass konsequent aneinander vorbeigere- det wurde. Ein geläufiges Problem bei der Zusammenarbeit mit der öffentlichen Hand, sagt Karsten Leclerque von der Beratungsfirma PAC. Zudem würden die Unternehmensvertreter mit einer ganzen Hierarchie von Entscheidern konfrontiert: „Das erschwert die Koordination erheblich." Je komplexer das Projekt wird, umso mehr Partner sind involviert und umso aufwändiger wird auch die Koordination im Unternehmenskonsortium. Solche Konsortien haben meist ein zusätzliches Problem: Um den Auftrag zu ergattern, lassen sie sich zu großen Zugeständnissen verleiten - man kann ja immer nach verhandeln. Dieses Denken sei der öffentlichen Hand fremd, sagt ein Experte einer international tätigen Consulting-Firma. Das Entwicklungsrisiko werde unterschätzt „und den privaten Partnern zu viel zugemutet". Im Isic 21 waren dies EADS, CSC und Mobilcom. Im Herbst sollen die Verhandlungen mit einem zweiten Konsortium aufgenommen werden, Tis genannt, mit T-Systems, Siemens und IBM. Der zweite Anlauf bietet Politik und Bundeswehr die Chance, ihr Vorgehen zu überdenken. Wenn der FDP-Verteidigungsexperte Jürgen Koppelin am Wochenende gerügt hat, die Planungen der Regierung seien dilettantisch und unkoordiniert gewesen, so ist das nicht nur übliche Politpolemik, sondern kritisiert ein grundsätzliches Problem.

Denn nicht das bestmögliche Ergebnis sei für Beamte das Ziel, sondern das Vermeiden von Verstößen gegen die Vergaberichtlinien, sagt Unternehmensberater Gerd Kerkhoff. Diese Vergaberichtlinien sorgen dafür, dass die öffentliche Hand schlechter informiert in die Verhandlungen geht. „Während Unternehmen viele Vorgespräche mit potenziellen Lieferanten führen und sogar ganze Systeme dabei bereits entwickeln, müssen die Beamten abwarten", sagt Kerkhoff. Solche Gespräche sind verboten, „weil sonst ein Anbieter nicht über alles genau informiert sein könnte und klagen würde, dass die Vergabe nicht ordnungsgemäß war". Die Folge: Anstatt vorab genau festzulegen, welche Leistungen erbracht werden müssen, und vorab strittige Details zu klären, gehen die Beamten mit nur einem groben Rahmenplan in die Verhandlungen.

Doch allein an den Vergaberichtlinien liegt es nicht, sagt Uwe Jacob, Vertriebsleiter für das Nokia-Polizeifunksystem Tetra: „Die staatlichen Behörden wollen alle Risiken loswerden und zielen daher immer auf große Konsortien - ein Generalunternehmer soll alle Aufgaben bündeln." Doch die Hoffnung, dass die Risiken auf diese Weise verschwinden, sei trügerisch: „Der Schuss geht meist eher nach hinten los." Weil von Behördenseite recht pauschal beschrieben wird, welche Leistung jeweils erwartet wird, haben die Unternehmen genügend Spielraum für Nachverhandlungen. Am Nachschlag von 500 Mio. € ist zum Schluss auch Herkules gescheitert. „Wir haben die Verhandlungen beendet, um nicht in eine Situation wie bei Toll Collect zu kommen", hieß es am Wochenende aus dem Bundesverteidigungsministerium. Toll Collect gilt mittlerweile als Super-GAU bei den Public Private Partnerships des Staates. Es ist keineswegs der einzige Fall, bei dem moderne Informationstechnologie auf diese Weise ins Rollen gebracht werden sollte: Polizeifunk, Gesundheitskarte oder die Online-Jobbörse des Arbeitsamts sind weitere Beispiele, die allesamt eher unter Flops geführt werden. Auch das millionenteure Fiscus-Projekt, das den 650 Finanzämtern spätestens ab 2006 einheitliche Programme bringen sollte, steht nach einem „Focus"-Bericht vor dem Aus. Die angelaufenen Kosten dürften nach internen Schätzungen zwischen 250 und 900 Mio. € liegen. Jeder Flop kostet richtig Geld. Nicht nur die Projektkosten, sondern weil die schon fest eingeplanten Einsparungen ausfallen müssen. Herkules beispielsweise sollte die Voraussetzung dafür liefern, dass betriebswirtschaftliches Denken endlich Einzug hält in die Kasernen. Erst dann können Zahlungen und Leistungen miteinander verglichen werden, Budgets aufgestellt und überprüft, effizientes Wirtschaften belohnt werden.

Fünf Jahre dauert es mindestens, bis es so weit ist, schätzen Experten. Fünf Jahre vom Beginn des Projekts. Und der Termin für den Startschuss ist weiterhin nicht abzusehen. Um überhaupt voranzukommen, empfiehlt SPD-Haushaltspolitikerin Elke Leonhard ebenso wie ihr CDU-Gegenpart Dietrich Austermann, das Riesenprojekt in überschaubare Einzelteile zu zerlegen. Beispielsweise jeweils ein Projekt für Desktop-Outsourcing, eines für den Netzbetrieb, eines für den Betrieb der Rechenzentren. Jedes Mal würden Manager aus der Wirtschaft von neuem Beamten und Politikern gegenübersitzen. Und versuchen, einander zu verstehen.

Mitarbeit: Jens Uehlecke, Joachim Zepelin www.ftd.de/herkules

Flop Five

Toll Collect Das Mautsystem startet frühestens 2005 und das auch nur stufenweise - es befindet sich noch in der Erprobungsphase. Der Einnahmeausfall für 2004 allein beträgt rund 2 Mrd. €.

Herkules Der Aufbau einer modernen IT- und Telekommunikationsstruktur für die Bundeswehr wird um Jahre verschoben. Der Hauptgrund: Die Kosten von 6,7 Mrd. € sind zu hoch.

Polizeifunk Bis zur Fußball-WM 2006 sollte der analoge Polizeifunk durch ein digitales System abgelöst werden. Höchstens einige Ballungsräume werden rechtzeitig umstellen.

Jobbörse Die Angebote des Arbeitsamtes soll es auch im Internet geben. Das wird 165 Mio. € kosten statt der veranschlagten 65 Mio. €.

Fiscus Das gleichnamige, 1991 begonnene Software-Projekt für Finanzämter steht womöglich vor dem Aus. Die Kosten liegen nach internen Schätzungen bislang zwi­schen 250 und 900 Mio. €.